Transparência e visibilidade dos Tribunais de Contas

Transparência e visibilidade dos Tribunais de Contas

Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira,
Procuradora-Geral do MPC/DF e Presidente do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Contas (CNPGC).

Não se controla aquilo que não se conhece. E não existe melhor fiscal das contas públicas que o cidadão. Por isso, precisa estar preparado; precisa ser motivado; precisa ter acesso às contas, que, não por outro motivo, são públicas, até porque pública é a gestão. Por isso, o cidadão deve ser o legítimo destinatário de tudo o que se passa em uma Corte de Contas.

Nesse contexto, a Lei de Acesso à Informação, no. 12557/11, promoveu profunda alteração no modo de agir e pensar de todos aqueles que acreditam deter a chave do grande cofre, onde são depositadas as informações sobre as contas públicas. Destaco, apenas, alguns princípios-diretrizes, insertos em seu artigo 3º, que servem para inibir quem ainda crê que pode comportar-se desse modo:

I – observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
II – divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
III – utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
IV – fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;
V – desenvolvimento do controle social da administração pública.

Além disso, a Lei (artigo 4º, III) deixa claro que informação sigilosa é somente aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado. Portanto, se não for imprescindível e se não disser com a segurança da sociedade e do Estado, não é informação sigilosa e deve ser publicada.

Reconhece-se, assim, a garantia do direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão.

Existem duas correntes interpretativas quanto à aderência da lei em questão ao tema do controle externo. A primeira, ao qual me filio, entende que não há dúvida de que a lei não deixa de fora os Tribunais de Contas, mas os abraça.

Vejamos:
Art. 7o  O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:
VII – informação relativa:
a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;
b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores.

Mais claro impossível. A Lei destina-se aos Tribunais de Contas, que deverão criar mecanismos para que essa divulgação flua. É isso o que determina, ainda, o Artigo 9º:

Art. 9o  O acesso a informações públicas será assegurado mediante:
I – criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em local com condições apropriadas para:
b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades;

Mas, para uma segunda corrente, se há direito de acesso, esse estaria condicionado a uma decisão, a ser emanada por essas Cortes, que teriam, assim, o poder de paralisar, ao seu descortino, a divulgação necessária, congelando-o ao seu critério.

Esse entendimento se vale da literalidade do parágrafo terceiro do artigo 7º:

§ 3o  O direito de acesso aos documentos ou às informações neles contidas utilizados como fundamento da tomada de decisão e do ato administrativo será assegurado com a edição do ato decisório respectivo.

Com a devida vênia às opiniões em contrário, não leio nesse dispositivo tal conclusão.

Referido parágrafo não diz que o acesso SOMENTE ocorrerá com a edição do ato decisório RESPECTIVO. Apenas diz que, decidida a questão, extrai-se como consequência lógica a garantia do acesso ao fundamento da tomada de decisão, ou seja, a tudo o que a motivou. Mas isso longe está de afirmar que o Tribunal de Contas só ou poderá dar ciência de suas peças informativas, após a decisão do caso.

Em reforço, há inúmeros outros diplomas, que com esse se relacionam, e obrigam o dever de informar. Referidos dispositivos não foram revogados com a Lei de Acesso à Informação.

Cito, por exemplo, a Lei de Ação Civil Pública que afirma no art. 6º que qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção; a Lei de Licitações, artigo 101; a lei do RJU, no artigo 116, incisos VI e XII que determina que o servidor deve levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência e representar contra ilegalidades, por exemplo, o que também encontra paralelo no DF.

Lei de Ação Civil Pública, Lei 3747/85

Art. 6º Qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção.

Lei de Licitações, Lei 8666/93

Art. 101.  Qualquer pessoa poderá provocar, para os efeitos desta Lei, a iniciativa do Ministério Público, fornecendo-lhe, por escrito, informações sobre o fato e sua autoria, bem como as circunstâncias em que se deu a ocorrência.

Art. 102.  Quando em autos ou documentos de que conhecerem, os magistrados, os membros dos Tribunais ou Conselhos de Contas ou os titulares dos órgãos integrantes do sistema de controle interno de qualquer dos Poderes verificarem a existência dos crimes definidos nesta Lei, remeterão ao Ministério Público as cópias e os documentos necessários ao oferecimento da denúncia.

LC 840 – RJU no DF
Art. 180. São deveres do servidor:

VII – levar ao conhecimento da autoridade superior as falhas, vulnerabilidades e as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo público ou função de confiança;
XVI – atender com presteza:
a) o público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo;
b) os requerimentos de expedição de certidões para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal;
c) as requisições para a defesa da administração pública.

Lei 8112/90
Art. 44.  O Capítulo IV do Título IV da Lei no 8.112, de 1990, passa a vigorar acrescido do seguinte art. 126-A:

“Art. 126-A. Nenhum servidor poderá ser responsabilizado civil, penal ou administrativamente, por dar ciência à autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para apuração de informação concernente à prática de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento, ainda que em decorrência do exercício de cargo, emprego ou função pública.”

Essa questão é, portanto, muito importante, porque ela reflete a outra face da moeda de quem adota pura e simplesmente a segunda corrente, pois deverá estar preparado para as consequências, seja do dever de não informar TEMPESTIVAMENTE para aguardar uma decisão a respeito; seja de, simplesmente, não informar, ocultando a informação.

Enfrento, assim, as duas situações.

Em um trabalho que publiquei em revista do TCM RJ¹ e do TCDF², há quase dez anos, chamava a atenção para essa polêmica:

Na ocasião, fiz uma pesquisa para levantar o tempo médio de duração, por exemplo, de uma Tomada de Contas Especial (TCE), que, como todos sabem, é um típico processo que tramita nos Tribunais de Contas e que deveria servir para quantificar prejuízos causados ao Estado e apontar os responsáveis. Para tanto, utilizei, como metodologia de pesquisa, a consulta a todas as votações do TCDF num dado período, a partir de suas atas de julgamento.

O resultado foi constrangedor. Muitas foram as TCEs que tramitavam há décadas. E, quando concluídas, no órgão de origem, abriam, ainda assim, espaço para novas fases de defesas, no Tribunal de Contas, com todos os recursos cabíveis, para, só então, ao final, se converterem em acórdãos, aptos a cobranças executivas. Mas o problema, contudo, não se encerraria a partir daí, pois o que se vê é que muitas dessas TCEs sequer são levadas à execução, por motivos óbvios: intempestividade, pequeno valor, improvável êxito da cobrança, etc.

Nesse mesma toada, auditorias e inspeções também perdem-se no tempo, aguardando a oitiva do gestor sobre os relatórios preliminares enviados.
Num quadro como esses, o dever de eficiência não deve ser cobrado apenas para os outros, da porta de casa para fora. Isso porque, o sistema de controle externo não foi concebido para prestar qualquer serviço à sociedade, senão, o melhor, afinal consome algo em torno de 10 a 12 bilhões de reais ao ano. No DF, o TCDF custou, no último exercício, à população distrital, mais de R$ 250 milhões de reais. É justo, portanto, que retorne à população aquilo que ela lhe confiou, com a oferta de serviços morais e eficientes.

Os Tribunais de Contas, assim, inequivocamente, devem obediência aos princípios constitucionais da Administração Pública, daí porque, se derem causa à prescrição/ineficiência, seus agentes podem vir a ser responsabilizados.

Nesse diapasão, reafirme-se que comete improbidade administrativa e prevaricação aquele que retarda ou deixa de praticar ato que deveria estar obrigado, em razão de suas funções.

Também será ímprobo o agente público que se recusar a fornecer a informação, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa (vide artigo 32, caput, inciso I, e § 2º, da Lei n.º 12.527/2011).

Lei 8429/90 – Lei de Improbidade Administrativa

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

IV – negar publicidade aos atos oficiais;

Outros dispositivos podem ser, ainda, invocados, para buscar a responsabilidade, administrativa e patrimonial, de quem der causa à ocorrência de prescrição, ao se omitir no encaminhamento que os princípios da legalidade e da moralidade determinam.

Além da Lei do Regime Jurídico Único, por exemplo, o Código Civil deixa claro que se de uma ação decorrer uma lesão a direito, nasce o dever de reparar o dano, podendo ser alcançado aquele pretenso titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo fim social. Além disso, é textual, ao prever a ação de regresso, nessas hipóteses.

CÓDIGO CIVIL

Art. 195. Os relativamente incapazes e as pessoas jurídicas têm ação contra os seus assistentes ou representantes legais, que derem causa à prescrição, ou não a alegarem oportunamente.
LC 840
Artigo 255
§ 4º A autoridade que der causa à prescrição de que trata o art. 208 pode ser responsabilizada na forma do Capítulo I do Título VI.
Por isso, reafirmo a minha convicção, expressa no texto a que me referi:

“Os Tribunais de Contas não podem ignorar que a demora no julgamento de uma TCE torna tais Casas co-responsáveis pela eventual frustração do órgão executivo na sua função de buscar o ressarcimento do patrimônio público”.

(O combate à corrupção e os Tribunais de Contas: reflexões sobre o iter processual, Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira)

Portanto, devem ter muito cuidado aqueles que pensam em adotar a segunda tese, sem nenhuma responsabilidade com o tempo de duração razoável do processo, que, não por acaso, passou a ser um direito garantido constitucionalmente (artigo 5º, LXVIII).

No TCDF, essa questão já foi inicialmente posta. Em um caso emblemático, de uma denúncia que envolvia, à época, a chamada Operação Tapa Buracos, e diante da prescrição da pretensão punitiva do Estado, o TCDF foi questionado a respeito, isto é, por qual motivo não encaminhou os fatos ao Ministério Público, dono da ação penal, deixando transcorrer o prazo prescricional. Em resposta, o TCDF aprovou norma, para defender que, diante da existência de indícios, é, nesse momento, que deve ser feito o encaminhamento (Decisão Administrativa 06/06).

Lamentavelmente, todavia, essa decisão, nem sempre é cumprida, encontrando-se aqui ou acolá decisões que adiam essa remessa, para aguardar a oitiva do responsável e, consequentemente, para uma decisão posterior.

Visto isso, é preciso que se diga que o TCDF está em vias de aprovar norma, para regulamentar a questão do acesso à informação, no âmbito do próprio Tribunal. Nada obstante, por provação do MPC/DF, já foi editada a portaria 128/12, que dispõe sobre o Serviço de Informação ao Cidadão. Ocorre que o MPC/DF, a fim de colaborar, apontou a necessidade de aprimoramentos (Parecer 940/12). Em razão disso, novos estudos foram determinados (Decisão 61/12), sendo que, mais uma vez, permaneceram incongruências, Parecer 75/13. Atualmente, o MPC/DF acaba de se pronunciar a respeito, por meio do Parecer 957/16.

Processo 9769/2012 trata de regulamentação da LAI no TCDF.
SIC, Ouvidoria responderá.
Informações sigilosas irão ao Presidente ou ao Relator.
Recurso, ao Plenário, ao Presidente ou ao Secretário Geral.
PARECER: 957/2016-CF – Estudos Especiais. O MPC/DF ressalva a sempre necessária remessa ao MP, na presença de indícios de crime e/ou improbidade.

O MPC/DF orgulha-se por poder participar dessa discussão, não só provocando a regulamentação do acesso à informação das atividades finalísticas do TCDF, como, ainda, quando este pratica atos de gestão administrativa.

Cite-se, assim, o pleito do MPC/DF por medidas de transparência, para ver publicados, sem entraves, contratos/licitações realizados pelo TCDF (Processo 11260/09), atos (Processo 28295/09), e, também, suas SESSÕES administrativas.

REPRESENTAÇÃO CONJUNTA 02/09

o MPC/DF vem representar a V.Exa. em favor da alteração do sistema informatizado da Corte, a fim de ampla publicidade a respeito de atos e contratos do TCDF, como certamente é o desejo de todos.

Isso posto , o MPC/DF roga a alteração do sistema informatizado da Corte, que condiciona o acesso a licitações e contratos a um pré-cadastramento empresarial, inacessível ao cidadão comum, que não tem por que se identificar para consultar documentos que são públicos.

OFÍCIO 89/09

Nessas condições, o MPC/DF roga a V.Exa. que seja alterado o sistema de publicação, não apenas dos contratos, mas também dos atos administrativos dessa egrégia Corte, devendo ser publicados no DODF.

Desse modo, cumpre ser eliminada a publicação via Boletim Interno, passando as informações nele coletadas ser publicadas no DODF, ou, então, ao menos, colocando-se referidos dados à disposição de todos os cidadãos na página do TCDF (internet e não apenas via intranet).

DECISÃO: “por determinação da alta direção, o Núcleo de Informática disponibilizou o acesso aos boletins no portal desta Corte na internet”.

Representação nº 01/2005-MF

Nos termos do artigo 1ª da Emenda constitucional nº 45/2004, que altera, dentre outros dispositivos, o inciso X do artigo 93 da Constituição Federal, “as decisões administrativas dos Tribunais serão motivadas em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros”.

No Distrito Federal, há várias normas que dispõem sobre o dever de transparência. Destaco algumas:

LEI 3965/07- Dispõe sobra a divulgação de dados, informações e demonstrativos relativos à administração orçamentária, financeira, contábil e patrimonial do DF.

LEI 4990/12 – Regula o acesso à informações no Distrito Federal, previsto no art. 5º, XXXIII, no art. 37, parágrafo 3º, II, e no art.216, parágrafo 2º da Constituição Federal e nos termos do artigo 45 da Lei Federal 12527, de 18 de novembro de 2011 e dá outras providências.

ELO 68/13 – Acrescenta o parágrafo 3º ao art. 22 e altera a redação dos arts. 19, caput, 80, parágrafo 2º, e 159, parágrafo 3º, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal, para inserir a transparência das contas públicas entre os princípios da Administração Pública do Distrito Federal.

Lei 5575/15 – Dispõe sobre a publicação das súmulas dos contratos celebrados pelos órgãos ou pelas entidades da Administração Pública do Distrito Federal com particulares.

Dessa forma, quero finalizar deixando aos senhores três reflexões sobre o tema.

Primeiro, cito Dr. José Leovegildo Morais, em seu livro, Ética e Conflito de Interesses no Serviço Público. ESAF: 2009, p. 14.
“Não basta que o ordenamento jurídico brasileiro contemple uma lei de forte conteúdo ético (…), se os mecanismos existentes para lhe dar efetividade não funcionarem de forma adequada ou lhes faltarem condições para cumprir seus deveres. (…)O mesmo se pode dizer da postura de determinados governantes que fazem discursos de combate à corrupção, mas se empenham fortemente em evitar a apuração de conduta de seus auxiliares próximos, a qual, se levada a cabo, certamente demonstraria uma realidade bem distinta daquela que o mandatário procura ostenta³.

O outro Villoria Mendieta, para quem os valores são a alma da Constituição.

“Los funcionarios deben guiarse por la Constitución y no dudar en enfrentarse con el político si éste actúa de forma contraria a los valores constitucionales; los empleados se convierten, en la obra de Rohr, en una especie de Senado permanente, que hace real la Constitución”

“(…) la opción moral del empleado público, en ese contexto de desigualdad, debe distar mucho de ser meramente pasiva. Por el contrario, la búsqueda de la equidad social en el nivel de implantación de los programas, la lucha por la adaptación normativa a los intereses de la comunidad, deben ser guías de su conducta. Cuanto mayor es la desigualdad, mayor debe ser la implicación de los empleados públicos en la reparación del desastre moral y social que ella implica” (VILLORIA MENDIETA, Manuel. Madrid: Editorial Tecnos, p. 26).

Por último, quero citar, mais uma vez, o texto que publiquei e que iniciei essa nossa conversa, falando dele. Lamentavelmente, não tivemos tantas mudanças desde aquela edição, até o presente, passada quase uma década.

Longe do desestímulo, contudo, esses fatos devem animar o cidadão a requerer mais e mais do controle externo, buscando a responsabilidade de todos os servidores, membros do MPC, Conselheiros e Auditores, os quais se tornam devedores de um controle ágil, eficiente, eficaz e transparente.

Eu dizia, e agora com mais razão repito, que essa questão tem tudo a ver com o combate à corrupção. E, para combatê-la, é importantíssimo definir questões básicas em relação ao iter (trâmite) processual, nas Cortes de Contas, preocupação que deve surgir desde o nascimento do processo, incluindo o desenvolvimento de todas as suas fases. Outra necessária reflexão deve ser a busca real pela transparência, eficiência e agilidade processual.

Finalizo, assim, como comecei essa nossa conversa:

“A união dos órgãos de controle, para além da retórica e dos pomposos atos, pactos e termos, precisa ser sentida na prática. (…) tornamo-nos todos, cúmplices, legal e moralmente, pelo que está ocorrendo, pois devemos todos, uns aos outras, responsabilidades, inclusive, a social. Sim, senhores, nesse contexto, o controle externo tem muito que ver com a corrupção que aí está. E se omisso for, em português claro, fará, também, parte dela. E não é certamente isso o que defendemos e queremos para as nossas instituições.”

1-O combate à corrupção e os Tribunais de Contas: reflexões sobre o iter processual. Rio de Janeiro, TCMRJ, 2007.

2-O combate à corrupção e os Tribunais de Contas: reflexões sobre o iter processual. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Brasília, v. 35, p. 19-45, jan.dez. 2009.

3-MORAIS, José Leovegildo. Ética e Conflito de Interesses no Serviço Público. ESAF: 2009, p. 14.