De guardiões de um a guardiões de todos: notas sobre os tribunais de contas, do Medievo à modernidade

Artigo de autoria do Procurador-Geral de Contas do Ministério Público de Contas  junto ao Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás e Presidente do CNPGC, Henrique Pandim Barbosa Machado, doutorando em Direito na Universidade de Coimbra. Mestre em Direito, Relações
Internacionais e Desenvolvimento pela PUC-GO.

Publicado na Revista da Procuradoria do Tribunal de Contas do Estado do Pará – Belo Horizonte, ano 02, n. 03, p. 107-116, jul./dez. 2022.

INTRODUÇÃO

Ernst Hartwig Kantorowicz, historiador alemão que, se nascido alguns anos mais tarde, seria polonês, publicou importantes estudos sobre a Idade Média.
Dentre os seus trabalhos, destaca-se a investigação sobre uma teoria jurídicopolítica desenvolvida no medievo, especialmente em solo inglês, denominada por ele de “os dois corpos do rei”, e que intitula a tradução em português de uma de suas mais importantes obras.
Kantorowicz mostra como os juristas medievais desenvolveram uma teoria para resolver, dentre outros impasses, alguns intrigantes problemas das monarquias de então, a exemplo dos seguintes: entre a morte física do rei e a coroação do próximo, dava-se um vácuo de poder?; o rei pode morrer?
Para nós, autointitulados “modernos” – quiçá, pós-modernos – tais perguntas podem carecer de significado ou, até mesmo, de importância. Porém, naquela altura, eram essenciais para a compreensão do sistema de poder então vigente.
Nos termos da criada teoria, o rei possuiria dois corpos: um corpo físico, comum, mortal e, a priori susceptível de imperfeições, que representava, em suma, o rei enquanto pessoa; e um corpo divino, perfeito e perpétuo, representação do rei enquanto instituição, enquanto centro de poder estatal.
Daí advieram diversas consequências.
Uma delas, a responder as questões que colocamos antes, é a compreensão de que o corpo do rei-homem pode morrer, mas o corpo divino se perpetua e passa diretamente ao próximo corpo físico destinado a recebê-lo, não havendo, por isso, que se falar em hiato de poder.
Porém, para o que nos propomos a tratar neste artigo, talvez não seja essa a consequência que mais importa.
Para nós, é mais interessante notar que, com o tempo, a separação do rei em dois corpos – físico e divino – passou a gerar a própria noção de diferença entre espaços privados e públicos.
As distinções entre o rei (pessoa física) e a Coroa (corpo perpétuo), passou também a ter as suas consequências em atos patrimoniais: de um lado, o patrimônio do rei-pessoa, passível de negociação como ele bem entendesse; de outro, o patrimônio da Coroa, protegido por uma série de garantias, como a imprescritibilidade, cuja proteção, por vezes, restringia a atuação do próprio rei.
Essa distinção entre o patrimônio do rei e o patrimônio da Coroa permitiu o desenvolvimento da ideia que Kantorowicz menciona como “fiscal crown”, que culminará na fundação do “fiscus”. Na Inglaterra, por exemplo, a consolidação dessa distinção fará com que os assuntos da Coroa não mais pertençam à vontade do rei-pessoa, mas sim à soma das vontades do rei com a dos representantes de seus súditos (surgindo, daí, a conhecida figura do sistema político inglês, “the king in parliament”). No restante do mundo, o passar do tempo e a chegada das luzes e da modernidade, farão o mesmo, ainda que com outras fórmulas.
Mas, afinal, o que nos importa essa criação de um espaço público do reino distinto do espaço privado do rei? Qual é a relação com o tema proposto, que trata, propriamente, dos tribunais de contas?
Pois bem.
Grandes desconhecidos da República brasileira5 e pouco estudados – ao menos se fizermos uma comparação com as demais instituições do Estado – 6 os tribunais de contas são, quase sempre, associados ao tempo recente, ou, quando muito, à modernidade inaugurada pelas Revoluções Liberais (em especial, ao imperador Napoleão Bonaparte).
Tidos como guardiões da coisa pública, do erário, daquilo que é de todos, muitos se esquecem que essas instituições são tão antigas quanto o próprio Estado, e que tiveram vida pujante no medievo europeu, inclusive no absolutismo francês.
Sugiram e floresceram mesmo em cenários de frágil separação entre o rei e a Coroa, e serviram, desde sempre, para aprimorar a administração financeira, mesmo que em prol do rei, e não necessariamente do reino.
Compreender como surgiram, que papéis desempenharam e como evoluíram, é imprescindível, em nosso sentir, para a correta compreensão da importância que os tribunais de contas tiveram e têm.
Resgatar um pouco da sua história, das suas raízes, e do seu papel no Estado, é o que nos propomos a fazer neste artigo. Com isso, pretendemos demonstrar que os tribunais de contas são imprescindíveis, na contemporaneidade, para o resguardo do espaço público, assim como o foram, outrora, para o resguardo das finanças do rei. De guardião de um, a guardião de todos, é esse o percurso que tentaremos trazer, sem pretensão de esgotamento do tema, aos leitores.

O INÍCIO: OS TRIBUNAIS DE CONTAS MEDIEVAIS

Não se sabe, com precisão, quando os tribunais de contas surgiram.
Se partirmos da afirmação do grande teórico do absolutismo, Jean Bodin, segundo o qual “os nervos da República estão nas suas finanças”, podemos concordar que essa instituição de controle da atividade financeira – arrecadação e gasto – do Estado é tão antiga quanto este.
Talvez, por isso, a razão esteja com François-Michel Le Chanteur que, em dissertação publicada no século XVIII sobre as Chambres des Comptes francesas (tribunais de contas do antigo regime francês), afirma que a existência desse órgão de controle e julgamento das contas é tão antigo quanto a própria monarquia francesa.
Mas, embora a experiência francesa mereça maiores detalhes, posto que influenciará de maneira decisiva os tribunais de contas ocidentais, pensamos, antes, ser necessário perquirir onde primeiro surgiram esses tribunais.
Aqui, de grande valia são as lições e os estudos daquele que é considerado o pai dos estudos medievais nos Estados Unidos, o historiador Charles Homer Haskins.
Dentre as diversas obras de Haskins, duas delas destacam-se no estudo dos normandos e das suas instituições. No século X, a partir de um tratado com o rei francês Carlos III, também conhecido como Carlos, o Simples, os normandos, povo de origem germânica, estabeleceram-se no norte da França, no Ducado da Normandia e, a partir de lá, fazendo jus à fama conquistadora de seus ascendentes viquingues, espalharem-se na Europa através de conquistas. Muitos de seus feitos e, sobretudo, das suas instituições, possuem reflexos ainda hoje. Uma delas é o tribunal de contas.
Os normandos desenvolveram mecanismos de controle das finanças através do que hoje conhecemos por jurisdição financeira, ou seja, um sistema no qual uma instituição é responsável por verificar e por julgar as contas dos responsáveis pelo uso de valores públicos. Conforme afirmou o jurista francês Jacques Magnet, que foi magistrado da Cour des Comptes, a grande novidade dessa instituição pensada pelos normandos foi, exatamente, a compulsoriedade do julgamento das contas, por ele resumida no seguinte princípio: “(…) tout compte doit être non simplement verifié, mais jugé.”
Há, inclusive, uma certa disputa em relação ao local de criação dessa instituição, se na Inglaterra – já sob o domínio normando – ou se no próprio Ducado da Normandia. Isso porque, não é demais lembrar, o conhecido Exchequer inglês desenvolveu-se após a conquista de Guilherme I – primeiro rei normando da Inglaterra – e, durante séculos, desempenhou as funções de julgamento de contas, até perdê-las no final do século XIX.
De todo modo, esse sistema de controle das contas públicas através de julgamentos espalhou-se pela Europa, seja através das conquistas territoriais empreendidas pelos normandos, seja através da imitação. Sim, mesmos locais que não foram conquistados pelos normandos acabaram por imitar, por copiar o sistema de jurisdição financeira, como é o caso da França.
A França, aliás, é talvez o melhor exemplo histórico de instituição e de consolidação do tribunal de contas, e dele nos ocuparemos adiante. Mas, vale lembrar, poderíamos também verificar essa existência e esse desenvolvimento também em outros locais, como na região espanhola dos séculos XIII, XIV e XV.
Embora, como já exposto, há quem defenda que ele sempre existiu como órgão de controle das finanças da monarquia francesa, ao menos desde o século XIII temos maior certeza sobre a sua fixação em Paris. Portanto, se, antes, ele estava amalgamado ao Conseil du Roi, atuando de forma itinerante, desde 1256 há traços mais concretos de que a Corte havia fixado raízes.
Isso porque, em 1256, o rei santo Luís IX, hoje também conhecido como São Luís, emitiu uma ordonnance sob o título Ordinatio facta à rege de bonis villis fuis & majoribus eligendi & primus compotus ipsarum villarum factus anno 1262 in octava Sancti Martini Hyemalis, através da qual ordenou que os administradores do reino deveriam ir a Paris, no ano de 1262, para prestar contas de suas receitas e despesas. Ou seja, desde então, a Chambre des Comptes já estava lá situada.
Essa Chambre des Comptes, é importante que se diga, foi criada a partir de uma especialização do já mencionado Conseil du Roi, que, até então, era o órgão da monarquia que concentrava todas as funções, especialização essa que se fez necessária para garantir um controle mais eficiente das finanças.
Pouco tempo depois, a Chambre des Comptes cresceria em tamanho e em importância, tornando-se um ponto central da administração monárquica no antigo regime francês.
Portando-se como “la grand juridiction financiere du royaume”, a Chambre des Comptes passou não só a exercer o controle e o julgamento das contas dos responsáveis pela arrecadação e pela despesa – no regime francês, os chamados comptables – como também assumiu uma diversidade de outras atribuições, passando a desempenhar um papel político relevante, ao ponto de Olivier Canteaut classificá-la como “moteur de la machine gouvernementale”. Era competente, inclusive, por verificar e registrar atos como os contratos de casamento dos reis e os tratados de paz, além de ter tido, em certa época, a competência até mesmo de conceder títulos de nobreza e legitimar filhos fora do casamento.
Aliás, nessa época do medievo não era incomum que os Tribunais de Contas, onde existiam, funcionassem não apenas como órgãos de controle e de julgamento, mas, também, como instituições de registro de atos, levando-os a ter um importante papel na própria conservação da memória institucional das monarquias.
É evidente que, quando inseridos em um sistema absolutista, como era o caso do antigo regime francês, o controle exercido pelos Tribunais de Contas visava, a princípio, resguardar as finanças do rei contra possíveis desvios praticados por seus funcionários e súditos, uma lógica que será radicalmente invertida pelas revoluções liberais do século XVIII. Logo, mesmo que, desde então, tenha se iniciado uma divisão entre espaço público e espaço privado, fato é que as Cortes de Contas serviam como guardiões de um, do rei, do soberano, e a transparência
advinda do exercício desse controle não era mais do que uma “transparence à usage interne”, a serviço e para o rei.
Em França, os Tribunais de Contas – Chambres des Comptes – mantiveramse em pé por séculos, obviamente com variações de competências e de relevância, até serem extintos pela Revolução Francesa.
Através do Decreto de 17 de setembro de 1791, a Assembleia Nacional francesa suprimiu definitivamente as Cortes de Contas e tomou para si as atribuições de controlar e de julgar as contas, tendo como um dos argumentos principais a interpretação de que a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, em seus artigos 14 e 15, atribuía tal missão ao Poder Legislativo.
Poucos anos depois, diante do fracasso de tal mudança – o que se deu por variadas razões, como a falta de tempo e de expertise técnica dos parlamentares para o exercício eficaz da jurisdição financeira – foram recriadas instâncias intermediárias de controle responsáveis por auxiliar o Parlamento (como foi o caso do chamado Bureau de Comptabilité) e, posteriormente, por exercer funções de julgamento semelhantes às das antigas Chambres des Comptes (como foi o caso da Comission de Comptabilité).
E, em 1807, Napoleão Bonaparte decide recriar formalmente o Tribunal de Contas, agora sob a denominação – que se mantém até hoje – de Cour des Comptes. Desde então, a Cour des Comptes persistiu e passou pelos diferentes regimes constitucionais franceses. Surge, assim, uma nova era para os tribunais de contas.

O MEIO: A MODERNIDADE E OS TRIBUNAIS DE CONTAS

A instituição da Cour des Comptes marcou o início de uma nova era para
os Tribunais de Contas, a era da modernidade. Tamanha foi a sua influência que,
hoje, dentre os diferentes sistemas de controle externo das finanças públicas, o
modelo de tribunal de contas é conhecido como modelo napoleônico.
Daí em diante, viu-se, na Europa e no mundo, uma nova onda de implementação
dessas instituições, a exemplo da Itália, da Espanha, da Bélgica, em Portugal,
na Bélgica e, claro, no Brasil.
Inseridos nessa nova quadra histórica, social e política, orientados pelo movimento constitucionalista, os Tribunais de Contas deixam de controlar para um, e passam a controlar para todos. De guardiões do dinheiro do rei, passam a guardiões do erário, do dinheiro público, daquilo que é de todos.
Essa reorientação é evidente nos próprios artigos 14 e 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, já citados anteriormente.
É certo que, ao longo do tempo, a forma de guardar – leia-se, controlar e julgar – o uso dos recursos públicos sofreu alterações substanciais. Insere-se, aqui, aquilo que Paul Posner e Asif Shanan denominam de “gerações de controle”.
A primeira delas, iniciada com o modelo liberal de Estado inaugurado pelas revoluções do século XVIII, tinha o objetivo principal de evitar os desvios de recursos públicos, ou seja, de combater a corrupção financeira. Tratava-se de um controle formal, focado nos procedimentos de despesa e de arrecadação, bem como na punição dos responsáveis por eventuais desfalques.
A segunda, surgida com a ampliação da máquina estatal e com o reconhecimento da impossibilidade do controle e do julgamento de todos os atos de despesa, teve por foco o estímulo à implementação de mecanismos internos de controle pela própria administração pública. O órgão de controle externo – no nosso caso, o Tribunal de Contas – passa a exercer um controle seletivo e a verificar, também, o correto funcionamento dos controles internos.
Por último, a terceira geração, já mais contemporânea, surge com o reconhecimento de que a administração pública não se legitima apenas pelos meios, mas, sobretudo, pelos resultados que apresenta. As mudanças de paradigmas trazidas com novas formas de pensar a administração pública – new public management, por exemplo – fizeram com que os órgãos de controle externo buscassem também o controle dos três “Es”: economicidade, eficácia e eficiência das despesas. Surgem, aí, as chamadas auditorias de performance, das quais se ocupam grande parte dos Tribunais de Contas e dos demais órgãos de controle externo de hoje.
Noutro giro, não é demais lembrar que os direitos fundamentais, cada vez mais complexos e que sempre demandam, embora com graus diferentes de intensidade, custos financeiros,28 passam a estarem diretamente relacionados às despesas públicas. Sem dinheiro, os direitos ficam restritos aos textos da lei, sem correspondência na realidade.
Por isso, controlar o uso do dinheiro público passa a significar, em última análise, controlar a própria realização prática dos direitos fundamentais. Do controle do papel, ao controle das políticas públicas. Do controle da forma, ao controle do resultado. Sem deixar de lado as suas antigas missões – como o combate da corrupção financeira – os Tribunais de Contas passam a ser guardiões da própria concretização da Constituição.
Esse é o desafio que nos é posto nos dias atuais.

CONCLUSÕES

Como vimos, pela própria estrutura organizacional deste artigo, não estamos no fim.
Se, na Idade Média, os tribunais de contas surgiram e se desenvolveram como importantes instituições de controle das finanças – o que demonstra a sua relevância e ancestralidade, e deveria servir, inclusive, para a sua valorização na atualidade – na modernidade eles floresceram como guardiões do erário e, mais recentemente, dos direitos fundamentais.
O que chamamos, no tópico II, de “meio”, está em constante desenvolvimento.
Conhecer a história dos tribunais de contas, suas origens e o seu valor para as administrações estatais das diferentes épocas e dos diferentes regimes, fornece-nos uma melhor compreensão sobre as suas atuais funções, permitindonos defendê-los daqueles que, inadvertidamente, venham a defender o seu fim, pois, como vimos no próprio exemplo da Revolução Francesa, suprimir essas instituições é recair em um inexorável equívoco.

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